前不久召开的党的二十届三中全会指出，“要统筹好发展和安全，落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。近些年，中小金融机构改革化险的进程加快，去年10月召开的中央金融工作会议也强调，“要有效防范化解金融风险，及时处置中小金融机构风险”。其中，以农信社体系为主体的农村金融机构，自2003年党中央、国务院开展改革试点以来不断推进改革和发展。新形势下，省联社改革成为农村金融机构改革的“重头戏”，近两年变革步伐明显加快。
省联社改革步伐加快
从2017年起，中央“一号文件”陆续提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”“分省分类推进农村信用社改革化险”等要求。
2020年初，新一轮农信社改革启动，监管部门明确提出，按照因地制宜、“一省一策”的原则，不搞“一刀切”。
2022年1月，原银保监会在工作会议上指出，要“一省一策”加快推进农信社改革，将“省联社改革”列为年度重点工作任务，深化省联社改革成为新一轮农信社改革的重点。
2022年4月，省联社改革“第一枪”正式打响：浙江农商联合银行挂牌成立。该行由浙江省内全部82家法人农信机构入股组成，持续完善“小法人、大平台”管理服务体系，充分发挥省级大平台专业化、规模化、集约化优势，加快推进治理体制机制现代化，全面提升全系统整体金融服务和核心竞争能力。
从2023年起，省联社改革按下“加速键”。部分省份在其政府工作报告的重点工作中都提及加速推进省联社改革的具体内容，辽宁、河南、山西、四川、广西、海南等政府针对省联社改革制定完成了细化落地方案，经金融监管部门批筹后已相继挂牌开业。
2023年9月27日，由沈阳农村商业银行股份有限公司与北票市农村信用合作联社等30家农村信用合作联社合并组建的辽宁农商银行挂牌成立。新组建的农商行先期纳入辽宁省联社下辖的部分农信机构，这也是首例以“统一法人”模式（部分统一）组建成立的农村商业银行。
2023年11月7日，河南农商联合银行挂牌成立，通过“自上而下”形成“省参市、市参县”的三级架构。成立后，该行将清收清欠工作与防范金融风险、惩治金融腐败、打击金融犯罪、深化金融改革一体推进。值得注意的是，2024年7月23日，河南省人民政府办公厅发文提出，推进河南农商银行组建；7月28日，河南农村商业银行股份有限公司筹建工作小组刊登了《关于组建河南农村商业银行股份有限公司的公告》，该公告表示，河南农村商业联合银行、郑州农村商业银行股份有限公司等共25家法人机构已分别完成内部公司治理程序，审议通过了以新设合并方式组建河南农村商业银行股份有限公司。
2023年11月17日，山西农商联合银行挂牌成立，在股权结构上采取“自上而下”的“省参县”二级架构，即该行直接向县级法人机构参股、控股。该省改革的一大亮点是建立履职正负面清单，并同步建立履职考核监督机制，推动改革后的省级机构规范履职。
2024年1月29日，四川农商联合银行挂牌成立，这是目前四川省内唯一一家资产规模突破两万亿元的银行业金融机构，拥有覆盖省市县乡村五级的全省最大一张金融服务网。四川省持续推进省市县三级改革工作，提出“稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行”，目前已经实现市级农商银行在21个市州全覆盖。
2024年2月6日，由广西壮族自治区财政厅等发起设立的广西农商联合银行挂牌成立。该行也是广西首家资产总额、存款余额达“双万亿”规模的金融机构。
2024年5月8日，海南农商银行按照全省“统一法人”模式挂牌成立，将承接海南省联社及全省19家市县行社原有业务、资产以及债权债务等权利义务，其220.21亿元的注册资本金也是目前国内注册资本金最高的农商行。
此外，除上述省份外，新疆、甘肃、贵州、湖北等地区也已明确表示将组建农商联合银行；广东省表示要采取“N个一部分”的改革方案，支持几个区域金融承载力较弱地区分别组建地市“统一法人”农商银行；青海省也表示积极推进省农信社等地方金融机构改革。
为什么要改革？
从历史上看，省联社在改善农信社经营状况、化解历史包袱等方面起到了重要作用。但伴随经济转型发展的不断演进，省联社自身及其与辖内机构之间长期存在的一些问题也不断暴露，影响了农村金融体系的稳健发展。中国人民银行在2023年12月发布的《金融稳定报告（2023）》中指出，“部分省级联社的行业管理职责边界模糊，履职越位、缺位、不到位现象并存”。
具体来看，省联社面临的问题包括如下以几方面：一是行政与市场目标混同。在实际工作中，省联社引领辖内机构要同时完成一些政策性目标和市场化目标，客观上存在混同。
二是与转型发展后的农信机构存在管理冲突。随着农信机构逐步向农商行转型，省联社对农商行的行政“干预”与农商行“三会一层”的公司治理架构形成冲突。
三是难以适应新形势下管理服务水平。城镇化、数字化进程的加快对农信机构的管理和服务水平带来了新的挑战，而省联社在观念、技术、人才等方面的转型发展仍然相对滞后。
四是隐性权力大且缺乏制约。省联社通常掌握着辖内农信机构人事及管理上的主导权，部分管理权的不断延伸影响了农信机构的独立经营地位，甚至滋生腐败。
五是潜在金融风险隐患。由于一些省联社管理不到位等原因导致辖内农信机构出现高风险暴露，单个机构难以快速处置不良资产和化解风险，蕴藏金融稳定隐患。
2019年，中国人民银行等五部委印发的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出，要积极探索省联社的改革路径，理顺农信社的管理体制，强调了农信社独立的法人地位、经营的独立性，淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。
因此，省联社改革的核心任务是明确其具体发展定位，重新确立改革后省级机构的经营模式并制定使命和目标，即：将省联社改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业，明晰功能定位、规范履职行为，增强两级法人之间的经济联系，着力打造统分结合、多级经营、功能互补、治理有效的农信社体系。
改革路径和模式有哪些？
早在2007年，原中国银监会即提出了联合银行、金融控股公司、金融服务组织、统一法人、完善省联社等五种省联社改革模式。从近年业内讨论较多的模式以及落地实践的具体情况来看，现阶段省联社的改革方向主要包括四种模式：
“联合银行”模式：即将省联社改制为农村商业联合银行，基本不改变各级农信机构的独立法人地位，维持县域内法人主体数量稳定。按照股权关系又可划分为“自上而下”和“自下而上”（“省参县”or“县参省”）两种方式。这种模式的特点是改革成本相对较低，改革过程相对稳健。
“统一法人”模式：即将区域内分散的农信机构整合成为规模较大的省级农村商业银行，承接原农信机构的全部资产、债权债务、业务和人员，原基层农信机构作为该农商行的分支机构。这种模式有助于集中配置资源，打造品牌形象，形成规模优势。
“金融控股公司”模式：即将省联社改制成为省一级以国有资本为主、集体及民营资本为补充的金融控股集团，以出资入股方式整合、向下参股各县级农合机构资源，这与“自上而下”股权结构的联合银行模式比较类似。
“金融服务组织”模式：即省联社剥离行政管理职能，转型成为给农信机构提供战略咨询、信息系统建设、产品研发的服务类公司。在这种模式下，省联社的行政管理职能完全剥离，改革更为彻底。
中国人民银行在《中国金融稳定报告（2023）》中表露了对目前省联社的改革思路：“一省一策”推进管理体制改革。即省级党委政府可结合实际，选择将省级联社改制为持有限牌照的省级农商联合银行或组建全省统一法人农商银行，也可采取省级机构与若干家实力较强的农商银行并行发展等模式。
由于各地经济发展、金融体系和农信系统的发展水平参差不齐，改革目标定位、推进阻力动力也不尽相同，不同地方改革的重点和次序也应有所不同。因此，这一轮省联社改革要按照因地制宜 的思路，各地紧密结合实情找到一条适合自身的改革路径和模式并推动落地。
从目前各地已经实施改革的选择实践来看，主要采取的是联合银行、农商银行（统一法人）、金融控股公司模式，但普遍都能实现对下辖农信机构的统一管理，这有利于协调整合中小农村金融机构资源，有助于进一步化解风险。
总之，省联社改革无论采取何种模式、分几步走，各地方都要坚守服务“三农”使命，结合实践调研选择一条最适合自身特点的改革路径。改革后的省级机构还要不断完善制度体系，提升综合竞争力，持续推动农村金融事业蓬勃发展，助力乡村振兴战略全面实施。
相关推荐
